Entreprises & Marchés

Partenariat public-privé : instrument à manier avec délicatesse


La commande publique fait l’objet d’une réforme globale touchant ses différents aspects ; passation des marchés publics, leur nantissement en faveur des bailleurs de fonds et introduction d’un nouveau mode de réalisation de projets d’intérêt public connu sous l’appellation de «partenariat public-privé» (PPP). La Loi relative à cette dernière procédure vient d’être publiée au Bulletin Officiel. Le Maroc s’apprête donc à tester un mode de réalisation d’infrastructures et de gestion de services publics qui n’est pas sans comporter de risques. par C.A.H.

P our faire face aux besoins en infrastructures et en services publics de plus en plus grands, l’Etat introduit un nouveau mode de réalisation de la commande publique consistant à confier à une entreprise privée la responsabilité de prendre en charge un service public, qui peut aller de sa conception jusqu’à son exploitation. C’est une formule qui est ouverte non seulement à l’Etat, mais aussi aux établissements publics étatiques et aux entreprises publiques. A la différence de certaines expériences étrangères, le législateur marocain n’a pas jugé opportun à ce stade, de mettre cet instrument à la disposition des collectivités locales.
Le partenariat public-privé s’est développé à travers le monde pour faire face aux besoins en infrastructures publiques (écoles, hôpitaux, routes, métro, aéroport etc.) que les Etats n’arrivent pas à satisfaire pour des raisons budgétaires. Si certaines institutions internationales, comme la Banque Mondiale encouragent les Etats à y recourir, plusieurs voix s’élèvent à travers le monde pour dénoncer les risques qu’il comporte. Alors que ses défenseurs y voient un moyen permettant à l’Etat de réaliser des infrastructures sans faire appel à son budget, ses détracteurs le considèrent comme une atteinte à la démocratie et une sorte de fuite en avant très coûteuse pour la collectivité et surtout pour les générations futures.
Le partenariat public- privé est une arme à double tranchant, surtout dans les pays où la gouvernance publique souffre encore de dysfonctionnements. C’est une niche qui sera très convoitée par les «chasseurs de situations de rente ».
Comment se présente donc cette nouveauté qui intègre l’arsenal juridique marocain et quels sont les garde- fous retenus par le législateur pour faire de cet outil un levier de développement économique et social du pays, dont le déficit en infrastructures est criant, notamment en milieu rural ?
Pour rationnaliser le recours au PPP, la loi prévoit que le projet doit « répondre à un besoin préalablement défini » et faire l’objet d’une évaluation préalable comportant une analyse comparative avec les autres modes de réalisation de la commande publique (marché public classique, concession..).Il s’agit d’une étape importante ; l’entité publique doit démontrer la pertinence du recours au contrat PPP. On comprend donc que cette formule n’est autorisée que si elle présente des avantages en termes de coût, de partage de risque, de satisfaction des besoins des usagers et du montage financier. D’un autre côté, conscient du risque que le mécanisme PPP comporte, le législateur fait appel à une batterie de principes devant présider à la passation du contrat partenariat public-privé ; tout y est : liberté, égalité, objectivité, concurrence, transparence, bonne gouvernance. En effet, le risque est énorme car le mécanisme de partenariat public privé est une arme à double tranchant, surtout dans les pays où la gouvernance publique souffre encore de dysfonctionnements ; le PPP est une niche qui sera très convoitée par les chasseurs des situations de rente. S’il n’est pas bien maîtrisé, il risque de se transformer en une sorte « d’agréments d’une nouvelle génération » dont le coût sera très lourd pour les générations futures. Selon quelle procédure les partenariats public-privé seront-ils attribués ?
Aux termes de l’article 4 de la loi, les contrats de partenariat public-privé peuvent être passés selon quatre procédures : la procédure négociée, le dialogue compétitif, l’appel d’offres ouvert et l’appel d’offres avec présélection. Compte tenu des risques liés à la procédure négociée, il est prévu qu’elle ne peut être appliquée que dans des cas limités, à savoir : l’urgence résultant d’événements imprévisibles, le cas où le service ne peut être réalisé, pour des raisons techniques ou juridiques, que par un seul opérateur privé ou enfin, des raisons de défense nationale ou de sécurité publique. Elle peut être aussi retenue pour une offre spontanée faite par un « porteur d’idée», c’est-à-dire un opérateur privé qui présente à son initiative un projet innovant à l’Etat dans le domaine des infrastructures et de gestion de services publics.
L’une des grandes difficultés en matière de partenariat public-privé provient du fait que les contrats portent sur des projets complexes et d’une durée pouvant aller jusqu’à cinquante ans.
Les contrats de partenariat public-privé conclus par l’Etat, font l’objet d’une approbation par décret alors que pour les établissements publics, ils sont approuvés par leur conseil d’administration et validés par les autorités de tutelle. La loi énumère les clauses devant être obligatoirement incluses dans chaque contrat de partenariat public-privé (durée, modalité de financement, sûretés et garanties, suivi et contrôle de l’exécution etc.). Pour leur assurer une certaine transparence, les contrats de partenariat passés par l’Etat donnent lieu à une publicité sous forme d’un extrait faisant ressortir quelques informations concernant le projet ; personne publique contractante, lieu d’exécution du contrat, durée, mode de passation choisi, etc.
S’agissant généralement de gros projets, la durée des contrats peut varier entre cinq et cinquante ans. La rémunération du partenaire privé pendant la durée du contrat est assurée par l’Etat (ou l’organisme public concerné), soit en partie ou en totalité. Dans certains cas, il peut être rémunéré par les usagers ou par les recettes provenant de l’exploitation des ouvrages et équipements faisant l’objet du projet.
L’une des grandes difficultés en matière de partenariat public-privé, provient du fait que les contrats portent sur des projets complexes et d’une durée pouvant aller jusqu’à cinquante ans. Ceci fait que la maîtrise du coût du projet et de la qualité des prestations devient difficile, malgré l’évaluation préalable. Dans une tentative d’y remédier, le texte de loi fait appel à deux notions ; le partage des risques et l’équilibre du contrat. Mais tels que rédigés, les articles de la loi permettent à chacune des parties (partenaire public et partenaire privé) d’en faire sa propre lecture en fonction de ses intérêts.
Dans un contexte de difficultés budgétaires, le mode de partenariat public-privé fait figure de « solution magique» permettant à l’Etat de continuer à réaliser des infrastructures publiques. Néanmoins, cette solution de facilité qualifiée « d’infantilisante » dans un rapport du Sénat français publié en 2014, mérite d’être maniée avec beaucoup de délicatesse. Partout dans le monde, le partenariat public-privé laisse émerger ses défauts ; même au Royaume-Uni où il a eu beaucoup de succès, il n’a plus le vent en poupe. Dans son avis sur le projet de loi de partenariat public-privé, émis à la demande du Président de la Chambre des Conseillers, le Conseil Economique, Social et Environnemental, souligne que « cette pratique doit toutefois rester maîtrisée, le contrat de partenariat peut certes s’avérer utile, mais dans certaines circonstances et sous certaines conditions ».

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