Dans cet entretien avec Challenge, Najib Akesbi, Economiste, professeur universitaire, penseur libre et critique face à la pensée unique, décortique la fiscalité locale pour mieux expliquer son rôle potentiel et central dans le processus de déconcentration/décentralisation/régionalisation. Dans cette analyse où N. Akesbi insiste sur la nature politique, plus que technique, des obstacles qui se dressent face à ce processus, on découvre surtout cette indissociabilité entre le local et le national, entre le contrat social et sa dimension fiscale centrale qui en constitue « le noyau dur ».
Challenge : La fiscalité locale semble être la «grande oubliée» de la «réforme fiscale» entamée avec la loi-cadre adoptée et entrée en vigueur en 2021. N’est-ce pas pourtant une priorité en matière de politique fiscale, mais aussi en matière de décentralisation/déconcentration et de régionalisation?
Najib Akesbi : La fiscalité locale est une dimension fondamentale du contrat social. Elle devrait permettre une réconciliation des citoyens avec le cadre national. Aujourd’hui, le citoyen est en relation de défiance vis-à-vis de l’Etat central, perdant un peu la foi en la capacité de cet Etat à assurer les services publics de base, les services collectifs pour lesquels il croit lui payer des impôts… Ma conviction est que c’est au niveau local, là où le citoyen peut concrètement constater les effets d’une relation mutuellement avantageuse (notamment à travers des services publics de qualité), qu’il peut aussi retrouver les termes d’une relation apaisée avec « les autorités ». Je pense que c’est par cette voie qu’on peut renouer avec la confiance, une confiance mutuelle entre le citoyen et l’Etat. D’une certaine manière, cette voie est celle de la proximité, notamment à travers la subsidiarité. De manière très simple, pratiquer la subsidiarité, c’est situer la décision au niveau des gens qui sont les premiers concernés, c’est-à-dire au niveau des besoins de la population, situer la décision là où elle est la plus appropriée, c’est-à-dire là où la population exprime ses besoins réels. La proximité que permet la localité est la voie aujourd’hui pour retrouver la citoyenneté. Il fut un temps où le « local » n’était perçu que comme une source de problèmes pour le « central ». Or, aujourd’hui, le local n’est pas un problème, mais fait partie de la solution. De ce fait, il est évident que la réforme de la fiscalité s’impose en tant que priorité dans le processus de construction d’une démocratie participative. En effet, cette dimension locale de la fiscalité est déterminante dans le processus de la territorialisation effective des politiques publiques. Il me faut ajouter une précision importante. Il s’agit d‘abord d’un processus politique avant d’être décliné techniquement. En effet, les questions de fond sont de nature politique et la réforme dont il est question c’est d’abord celle de l’Etat à travers laquelle on peut ensuite décliner les meilleurs projets de décentralisation possibles et imaginables, mais tant que subsistera le verrou du politique, les marges de manœuvres resteront très limitées. Ainsi, la fiscalité locale, qui devrait permettre aux élus locaux de disposer de ressources et d’agir de manière autonome, est aujourd’hui faible, mal répartie et mal gérée. D’où l’urgence de sa réforme.
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Challenge : La fiscalité locale est actuellement constituée de pas moins de 17 impôts et taxes. Et pourtant, ces impôts et taxes rapportent moins de 20% des recettes fiscales propres des collectivités territoriales (CT). Avec cette faible autonomie financière des CT, est-il possible d’espérer renforcer l’autonomie décisionnelle et responsabiliser les acteurs publics territoriaux élus ?
N.A. : Sur la base des chiffres de 2024, les recettes locales (au sens large, c’est-à-dire y compris les recettes gérées et transférées) s’élèvent à 53,06 MMDH. Si l’on rapporte cela aux quelques 1570 MMDH de PIB du Maroc la même année, on est autour de 3%. Mais si l’on se recentre sur la fiscalité «propre» (hors recettes transférées, soit 16,17 MMDH), on tombe à 1%. Nous sommes donc loin d’avoir épuisé le potentiel de notre fiscalité locale. Il reste beaucoup à faire.
Par ailleurs, c’est aussi une fiscalité très inégalement structurée. Cette inégalité, on peut la reprendre à différents niveaux: Impôts directs avec 43% des recettes, et impôts indirects avec 57%. Les disparités sont également grandes par rapport aux différents niveaux des collectivités territoriales (CT) : on sait par exemple que les Communes, urbaines surtout, ont la part du lion (plus des deux tiers des recettes), suivies par les Régions (à peu près un cinquième). De même, si l’on retire des ressources totales attribuées aux CT, les ressources transférées et aussi celles «propres» (mais en fait gérées par la Direction générale des impôts), le montant descend à 6,2 MMDH, soit à peine 14% des ressources totales, ce qui exprime d’une autre manière la proportion de presque 86% de ressources mises à leur disposition mais sur lesquelles lesdites CT n’ont aucune maîtrise.
Une autre façon d’apprécier cette dépendance financière des CT consisterait à calculer un «ratio d’autosuffisance fiscale», qui met en rapport les ressources fiscales « propres » d’une part et les dépenses totales (fonctionnement plus investissement) d’autre part. Compte tenu des données de l’année 2024, ce ratio ne dépasse guère 21%. Pour mieux apprécier ce ratio, il faut savoir que, au niveau national, il se situe autour de 60%, et qu’à ce niveau déjà, il est généralement jugé très insuffisant, voire inquiétant… Ces chiffres à eux seuls suffisent pour dire toute la difficulté d’une véritable décentralisation, car est-il besoin de le préciser encore une fois, ces disparités ne sont pas neutres, et procèdent avant tout d’une réalité qui est moins technique que politique. Politique, car cela renseigne sur le champ des rapports entre le central et le local, la place des CT dans l’architecture institutionnelle du Maroc.
Par ailleurs, dans leur faiblesse, les recettes fiscales sont aussi très concentrées. Si on calcule le «top five» des impôts locaux, on va retrouver les cinq taxes suivantes, par ordre décroissant de recettes: Taxe des services communaux, taxe professionnelle, taxe sur les terrains urbains non bâtis, taxe sur les opérations de construction et taxe d’habitation. Sur les 17 taxes que compte le système, ces 5 taxes concentrent près de 84% de recettes, les 12 taxes qui restent, plus les multiples redevances, totalisent moins de 17% des recettes. Cela dit combien, là aussi, le dispositif en place reste peu productif, peu performant, en tout cas a besoin d’être reformé profondément pour être en mesure de produire des ressources conséquentes.
Au total donc, il faut bien convenir qu’on a, aujourd’hui encore, une fiscalité locale qui demeure inefficace, inéquitable, condamnant les CT à rester sans moyens et sous tutelle.
Challenge : Cependant, la réforme de la fiscalité locale semble, de toute évidence, incontournable. Quelles priorités ? Quelles pistes ?
N.A. : Quand on examine l’éventail des propositions émanant de nombreuses rencontres et réflexions, tant du point de vue théorique que de celui des expériences internationales, il est vrai qu’on peut déceler en gros deux façons de faire : soit une fiscalité locale propre avec une autonomie qui peut évidemment être partielle ou totale, mais tout de même une autonomie des CT en matière d’assiette, de taux, de recouvrement…, le tout étant évidemment assorti d’un système de péréquation, verticale et/ou horizontale. En réalité, tant que les inégalités entre les régions, les territoires restent ce qu’elles sont, c’est-à-dire considérables, l’intervention régulatrice de l’Etat central restera incontournable, précisément pour rétablir un minimum d’équilibre. Donc l’autonomie fiscale accompagnée par un bon système de péréquation est une voie intéressante.
L’autre voie, c’est celle du partage du produit des impôts d’Etat, ce qui signifie que le pouvoir de législation et d’administration reste au niveau de l’Etat central. C’est ce que, au Maroc, nous faisons depuis bien longtemps avec la TVA dont on affecte 30% des recettes aux CT (32% à compter de cette année 2025), ainsi qu’avec l’IR et l’IS dont on affecte désormais 5% des recettes aux mêmes collectivités.
On peut aussi envisager un mix entre ces deux formules, un système hybride, optimisant les possibilités des deux… Certes, il n’est pas question de minimiser les risques de l’autonomie fiscale et du partage du pouvoir fiscal. On connaît les problèmes et les risques objectifs qui sont liés à une autonomie mal maitrisée : multiplicité des intervenants, conflits de compétences, concurrence fiscale interrégionale… Mais il n’en demeure pas moins qu’une réelle volonté de décentralisation passe nécessairement par un partage équitable du pouvoir fiscal entre le Centre et les différents niveaux infranationaux. Là, est le véritable test de toute volonté de décentralisation, le test de vérité qui ne trompe jamais…
Le sens de l’histoire doit nous éclairer. Si nous voulons réellement donner une substance réelle à la décentralisation, il faudrait aller vers l’affirmation d’une fiscalité autonome, adaptée aux réalités de chaque territoire, procédant d’un pouvoir fiscal local ou régional, fondé sur le principe de subsidiarité, et reposant sur une matière imposable propre (notamment celle constituée d’une base d’imposition à faible mobilité, tels le foncier, les prestations et les redevances…). Une autonomie mais encadrée, accompagnée, inscrite dans un cadre pleinement négocié entre le Central et le Local, une autonomie également assortie d’un système de péréquation qui permet effectivement de partager les ressources d’une manière équitable et solidaire entre les différentes collectivités. Ajoutons, et on ne le dira jamais assez, que, dans la même dynamique, les régions et les localités devraient développer leurs capacités propres de gestion des impôts par une Administration fiscale régionale et locale. En somme, il faudrait accompagner l’autonomie fiscale par l’autonomie et la qualité de gestion des collectivités.
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Challenge : Concrètement, quels axes de réforme peut-on proposer ?
N.A. : Trois idées fortes peuvent mener vers des pistes audacieuses de réforme. La première porte sur le choix des niveaux d’imposition, et la règle en la matière est connue et fait consensus. On sait qu’un impôt à base globale, à forte mobilité, ou portant sur une ressource nationale concentrée sur certaines régions, gagne à être prélevé par l’Etat central qui en répartit ensuite le produit entre les régions, selon des mécanismes de péréquation préalablement négociés. A l’inverse, un prélèvement à base territoriale, foncière, ou encore directement lié aux services de proximité de la population, gagne plutôt à se situer au plus près de la population concernée. Entre ces deux situations, tout est discutable et négociable. Le système d’imposition local à mettre en place devrait être attentivement réfléchi, et en fin de compte raisonnablement ajusté.
La deuxième idée porte sur ce qu’il est convenu d’appeler la fiscalité écologique. Si notre système fiscal, national ou territorial, a grandement besoin d’une véritable fiscalité écologique, il n’en demeure pas moins que celle-ci, par nature, ne pourrait être pleinement efficace qu’en se situant au niveau mondial, tant il est établi aujourd’hui que les questions de l’environnement n’ont pas de frontières. C’est dire qu’en l’occurrence, on a besoin d’une approche supranationale et multidisciplinaire, dans le cadre d’accords internationaux, déclinés ensuite au niveau des pays, des régions, des localités.
La troisième idée procède d’une conviction qui n’est pas que de circonstance : la réforme de la fiscalité nationale gagne à être engagée par « l’entrée » de la fiscalité locale, ou du moins à se déployer en même temps que la réforme de cette dernière. Et la meilleure porte d’entrée est précisément « foncière ». Le fait est que nous n’avons pas de fiscalité foncière à proprement parler. Un véritable impôt foncier repose sur une assiette approchée en termes de valeur vénale. A titre de rappel, pour les jeunes, il faut savoir que la taxe sur les terrains urbains non bâtis, qui existe aujourd’hui au niveau de la fiscalité locale marocaine, qui a rapporté moins de 6% des recettes fiscales totales en 2024, avait été créée en 1978… Elle avait d’abord été conçue comme étant un impôt national, assis sur la valeur vénale des terrains, avec un barème progressif destiné principalement à combattre la spéculation foncière qui ne faisait que commencer à s’intensifier à l’époque. Clairement, on voulait mettre en place une taxe foncière qui fut capable de dissuader la spéculation. Malheureusement, les lobbies concernés s’étaient mobilisés et, sous sa forme originelle, cette taxe n’a en fait jamais vu le jour. Après avoir été « oubliée » pendant les années 1980, elle fut ressuscitée en 1989, dans le cadre de la fiscalité locale, et surtout sous un tout autre visage puisqu’elle s’était, entre temps, métamorphosée d’un impôt ad valorem en un impôt spécifique, avec un montant fixé au mètre carré… Quand on sait de surcroît que ce montant avait été fixé à des niveaux très bas (Par exemple : 4 Dh/m2 dans la commune Agdal-Ryad à Rabat…), puis n’a jamais été relevé depuis, on comprend que la nouvelle taxe n’avait plus rien à voir avec celle qui l’avait précédée sans avoir jamais été mise en œuvre. En tout cas, quand on sait que, à titre d’exemple encore, sur cette même commune d’Agdal-Ryad, un terrain de 1000 m2 a pu aisément prendre une plus-value de plusieurs millions de dirhams, une taxe annuelle de 4000 dirhams ne peut aucunement constituer la moindre dissuasion à l’encontre d’un comportement spéculatif. Au total, on voit bien comment, à travers cet exemple concret, un dispositif potentiellement efficace peut être vidé de sa substance lorsqu’une véritable volonté politique de réforme fait défaut, privant par là-même les CT d’exploiter correctement leur assiette fiscale et en tirer des ressources conséquentes. C’est dire en tout cas, que toute réforme crédible de l’imposition foncière dans le Maroc d’aujourd’hui passe nécessairement par une assiette qui repose sur la valeur vénale des biens.
Cette « porte d’entrée » est d’autant essentielle, qu’elle peut favoriser l’articulation entre les réformes fiscales au double niveau local et central. Car aujourd’hui au Maroc, et après un long combat et beaucoup de tergiversations, on a fini officiellement mais seulement verbalement par reconnaître l’utilité, voire la nécessité d’une « meilleure imposition du capital improductif ». C’est peut-être dit du bout des lèvres, mais c’est écrit noir sur blanc dans les recommandations des dernières « Assises nationales de la Fiscalité » de 2019. C’est aussi dans des rapports du Conseil économique, social et environnemental et de divers autres organismes, officiels ou non. Les esprits ont donc été assez préparés pour accepter de commencer par le « capital improductif», c’est-à-dire précisément par le foncier, et au niveau de la fiscalité locale. Tant mieux ! Mais ce premier pas gagnerait ensuite à être progressivement poursuivi à travers l’institution d’une imposition des grandes fortunes au niveau national… Là, le concept d’Etat social ne serait plus un simple « emballage » d’une réalité qui est toute autre, et la pratique effective deviendrait conforme aux discours de bonnes intentions.
