La gestion des finances publiques (FP) est fondamentale dans la consécration de tout Etat de droit fondé sur la transparence et la reddition des comptes. Ce volet est prioritaire dans les programmes annuels et les travaux de contrôle menés par la Cour des Comptes (CC). En 2024-2025, cette institution suprême a mené plusieurs missions sur le volet fiscal des FP. Ses observations et ses recommandations permettent d’apprécier l’état d’avancement effectif d’un chantier stratégique entamé après la publication en 2021 de la loi-cadre portant réforme du système fiscal.
Première observation de la CC : des «zones oubliées» par la réforme fiscale entamée. C’est notamment le cas de la fiscalité locale, à peine «bricolée» de temps en temps. A l’intersection entre deux ministères (Intérieur et Finances), cette fiscalité locale n’a pas pu faire l’objet d’un compromis ou consensus nourri par une stratégie qui dépasse les calculs mesquins des uns et des autres, enfermés dans leurs «châteaux». Les séquelles de cette attitude sont tellement lourdes et font obstacle à l’émergence d’une nouvelle élite administrative forgée dans la «culture de l’intérêt général».
1. La CC rappelle l’«oubli» de la fiscalité locale dans le processus de réforme fiscale entamé en 2023
Dans plusieurs articles et dossiers publiés par Challenge, cette observation de la CC a été exprimée (voir notamment le dossier sur la fiscalité locale, publié dans Challenge n° 976 du 4 au 10 juillet 2025, et le dossier sur l’équité fiscale, publié dans Challenge n° 990 du 14 au 20 novembre 2025). En effet, la fiscalité locale demeure le «parent pauvre» des réformes fiscales, voire la «grande oubliée». Pourquoi cet «oubli» ? En fait, le point de départ explicatif de cet «oubli» serait l’absence de désignation juridico-institutionnelle précise de l’acteur (ou des acteurs…) public responsable de la gestion de la «fiscalité locale». Les «interférences» entre diverses administrations (Direction générale des collectivités territoriales (DGCT) au ministère de l’Intérieur, Trésorerie générale du Royaume (TGR) et Direction générale des impôts (DGI) au ministère des Finances), l’absence de mécanismes de coordination, l’absence de stratégie définie en commun, l’absence de structures administratives homogènes, la dispersion des ressources dédiées à la gestion de la fiscalité locale et leur faible formation/qualification, l’égo excessif des hauts responsables (…), affaiblissent les possibilités de réforme et d’exploitation d’un potentiel fiscal local dont l’importance réelle reste à définir.
Pourtant, il s’agit d’un pan déterminant de la fiscalité dans le processus de territorialisation des politiques publiques et pour un développement territorial intégré et équitable. Qui est responsable de la gestion de la fiscalité locale ? Est-ce le ministère de l’Economie et des finances où la DGI est déjà partiellement responsable de la gestion de la Taxe professionnelle (TP), de la Taxe d’habitation (TH) et de la Taxe des services communaux (TSC), au profit des collectivités territoriales (CT) ? Partiellement responsable, car les informations clés de l’assiette de ces taxes sont détenues par les CT qui relèvent du ministère de l’Intérieur. La TGR, à travers les perceptions, assure le rôle de comptable public de l’Etat, aux niveaux central et territorial. Pour les autres impôts et taxes, les services concernés sont à cheval entre les services déconcentrés du ministère de l’Intérieur et ceux de la TGR. Or le cloisonnement actuel entre les ministères concernés n’a guère permis d’évoluer vers une gestion efficiente et optimale de la fiscalité locale.
A titre d’exemple, l’incompatibilité actuelle des systèmes d’information mis en place est un obstacle à l’interconnexion et à la digitalisation optimale des services aux contribuables et au contrôle de la matière imposable. Par ailleurs, les agents publics des services fiscaux n’ont pas pu construire des relations d’appartenance plus larges avec l’Etat, en tant qu’entité unique et commune. La subordination hiérarchique classique est source de précarité professionnelle, de conflits et de lourdeur bureaucratique, voire de blocages inter-administratifs. Les hauts responsables sont souvent restés prisonniers d’un «système féodal» où chaque «commis de l’Etat» est jaloux de ses prérogatives et veille sur son «fief» ou «périmètre d’intervention», avec ses «petits vassaux». L’expression «travail en silos», consacrée dans le rapport sur le Nouveau modèle de développement, est un euphémisme pour désigner cette réalité. En fait, l’émergence d’une nouvelle élite administrative responsable, forgée dans une culture managériale moderne et transversale, et épousant une nouvelle conception de l’autorité et de la responsabilité, avec un esprit d’équipe, est étroitement liée à la consécration effective de l’Etat de droit et de la démocratie.
Quelles sont les observations de la CC ?
La loi-cadre portant réforme fiscale, adoptée en juillet 2021, a fixé un délai de cinq ans pour la mise en œuvre des orientations définies par cette loi-cadre. Or le processus de réforme qui a démarré en 2023, n’a concerné que trois impôts d’Etat : l’IS ; la TVA et l’IR. «Tout en notant l’avancement dans la réalisation de plusieurs objectifs fondamentaux de la loi-cadre au cours des quatre dernières années (Lois de finances de chaque année de 2023 à 2026), la CC a relevé l’absence de mesures prioritaires concernant la réforme de la fiscalité des CT, telle que prévue par la loi-cadre» (Rapport de la CC, 2024-2025). Et c’est aussi le cas des «taxes parafiscales», constituant la zone fiscale la plus opaque, laquelle impacte négativement le climat des affaires et donc l’investissement. De même, la CC a relevé «l’absence de mesures pour évaluer l’impact socioéconomique des incitations fiscales». En effet, depuis plus de 20 ans, l’évaluation des dépenses fiscales (DF) est demeurée uniquement budgétaire, en termes de manque à gagner fiscal.
Or, pour éclairer le processus décisionnel, l’évaluation socioéconomique des dérogations fiscales est plus que nécessaire. Elle est incontournable pour apprécier leur éventuelle pertinence, en vue de maintenir, réviser ou supprimer lesdites dérogations. Actuellement, le maintien des exonérations fiscales au profit des entreprises, auxquelles s’ajoutent les subventions directes accordées dans le cadre de la nouvelle charte des investissements, ne semble guère avoir encouragé lesdites entreprises à investir dans des secteurs à haute valeur ajoutée et à forte création d’emploi. La préférence demeure celle des activités spéculatives et subventionnées par l’argent public, telles que celles relatives à l’importation des ovins et bovins.
La CC va au-delà des observations à caractère technique dans la mise en œuvre des réformes et la gestion de l’impôt. Cette institution a préconisé l’évaluation des nouvelles mesures fiscales adoptées depuis 2023, en matière d’IS, de TVA et d’IR, et pour lesquelles Challenge magazine a déjà procédé à une première lecture critique, soulignant une tendance à une aggravation de l’inégalité face à l’impôt, et donc à une non-conformité à l’esprit et à la lettre de l’article 39 de la Constitution. En effet, les dispositions adoptées sont particulièrement favorables aux revenus du capital, au détriment des revenus du travail et des dépenses du consommateur final. Ainsi, le taux normal de l’IS a graduellement baissé de 31% à 20%, en trois ans, soit 11 points (de 2023 à 2025). C’est là une continuité entamée bien avant, depuis les années 1980 (taux IS normal initial instauré en 1986 : 45%).
Le taux d’imposition des bénéfices/dividendes distribués a baissé de 15% à 10%. En face, l’IR, dont 75% des recettes proviennent des revenus salariaux et assimilés, a vu le taux marginal baisser de 38% à 37%, soit 1 point. En matière de TVA, les taux réduits de 7% et de 14% ont été alignés respectivement sur les taux de 10% et de 20%, pour ne garder plus que deux taux (10% et 20%). Or il est bien établi que la TVA, impôt indirect sur la consommation, est injuste et aveugle, puisque ne tenant guère compte des capacités contributives des citoyens qui sont aussi des consommateurs finaux et donc les vrais contribuables au titre de cette taxe. En matière d’IR, les pensions de retraite ont été exonérées. Or, les bénéficiaires de cette exonération représentent une infime minorité de retraités fortunés. 80% des personnes âgées au Maroc ne disposent pas de pensions de retraite. Et dans les 20% qui en disposent, 80% ont une retraite dont le montant est inférieur au seuil imposable soit 3 333,33 DH par mois ou 40 000 DH par an. Ainsi, le bilan de ladite réforme fiscale est aux antipodes de l’article 39 de la première loi fondamentale du Royaume qui consacre le principe de l’équité fiscale.
En résumé, il est possible de parler de fiasco politique total de la «réforme fiscale» entamée en 2023. La non réforme de la fiscalité locale traduit l’absence de volonté politique effective quant à la mise en œuvre d’un véritable processus de développement territorial intégré et équitable. Aujourd’hui, plus de 80% des recettes fiscales des CT proviennent des «recettes fiscales transférées». Cela veut dire que les CT sont incapables de «marcher sans béquilles étatiques». Cela veut dire aussi que l’autonomie régionale n’est pas pour demain. Enfin, cet «oubli» de la fiscalité locale dans le processus de «réforme» confirme aussi l’absence d’une vision globale et cohérente en matière de création de conditions favorables à l’investissement et à l’emploi au niveau territorial. A titre d’exemple, la taxe professionnelle dont l’assiette est plafonnée pour les grandes entreprises, est perçue comme un obstacle à l’acte d’investir pour les PME, en particulier dans le secteur industriel.
En réalité, l’évaluation de la CC devrait porter encore plus sur la politique fiscale en tant que politique publique. Dans cette optique, il ne sera guère difficile de démontrer l’incohérence flagrante, voire la contradiction, entre le «discours officiel social» et les décisions effectives prises dans l’intérêt d’une catégorie sociale minoritaire.
2. Mobilisation des ressources fiscales des CT
La CC ne s’est pas limitée à un constat général au niveau de la fiscalité locale. Certes, «l’exploitation optimale du potentiel fiscal est tributaire de l’achèvement des réformes du cadre juridique et de l’accélération de la modernisation des méthodes de gestion» (Rapport de la CC, 2024-2025). La CC, à travers les Cours régionales des comptes (CRC), a procédé à des investigations sur le terrain, sur la base d’un échantillon composé de 515 CT. En 2024, les ressources financières des CT ont atteint un montant global de 53,06 MMDH, avec des recettes fiscales d’un montant de 43,40 MMDH, soit 82% du total. Les restes à recouvrer (RAR) constituent un indicateur clé quant à la qualité de gestion de l’impôt. Le montant de ces derniers a atteint en 2013, un montant de 16,80 MMDH, pour passer à un montant de 48,50 MMDH, en 2023, soit presque le triple en 10 ans. En 2022, 45% des RAR concernent les communes situées dans la région de Casablanca-Settat, soit 17,30 MMDH. Le montant unitaire de 60% des RAR ne dépasse pas 400 DH.
Une autre observation importante de la CC concerne la Taxe sur les terrains urbains non bâtis (TNB). Celle-ci joue un rôle limité dans la relance de la croissance urbaine et économique. A peine 27% des 515 CT observées ont effectué un recensement des terrains concernés par cette taxe. Cette défaillance résulte principalement de l’absence d’un système d’adressage nécessaire aussi bien à l’identification qu’au recouvrement. Plus exactement, à peine 5% des 515 CT disposent d’un système d’adressage complet. 8% disposent d’un système d’adressage partiel. Et 87% ne disposent d’aucun système d’adressage. Cette situation résulte aussi d’une faible coordination avec les autres administrations concernées et détenant des informations relatives à l’assiette de la fiscalité locale dont la TNB. En fait, cet exemple illustre et confirme la continuité d’une «gestion publique en silos», pour ne pas dire plus.
3. Gestion de l’assiette des impôts de l’Etat à la Direction générale des impôts (DGI)
A ce niveau, la CC a résumé ses principales observations dans la phrase suivante :»Des marges importantes (existent) pour améliorer la mobilisation des ressources fiscales».
En 2024, les recettes fiscales de la DGI ont pu atteindre 300 MMDH, d’après la CC (314,48 MMDH, y compris les recettes fiscales de la Douane, d’après le site de la TGR). Ces recettes représentent plus de 81% des recettes ordinaires. Les observations de la CC ont porté sur plusieurs aspects. La première est afférente au «Registre des contribuables» qui serait caractérisé par des insuffisances au niveau de la fiabilité et de la complétude des informations. Pour y remédier, la CC recommande une généralisation de la dématérialisation à tous les processus d’identification des contribuables. Ce qui devrait permettre de garantir une meilleure traçabilité, une gestion fiscale sécurisée et plus transparente, ainsi qu’un contrôle pertinent et efficient, compte tenu de la qualité des informations collectées et des données enregistrées/stockées. En matière d’ «élargissement de l’assiette fiscale», une expression constamment récurrente depuis des décennies, la CC préconise un traitement spécifique aux activités informelles. Ce qui devrait permettre de mieux apprécier les efforts et les résultats périodiquement atteints en matière d’intégration des activités informelle. Cet objectif ne peut pas être atteint sans un renforcement de la coopération de la DGI avec l’ensemble de ses partenaires concernés, dans le cadre de l’exercice du droit de communication.
En matière d’«incitation à la conformité fiscale», la CC observe un retard significatif et récurrent dans la relance des contribuables défaillants. Ce qui risque de donner lieu à des situations de prescription et à des difficultés de recouvrement (cercle vicieux des restes à recouvrer). En fait, cette faiblesse risque même de porter atteinte à la crédibilité de l’ensemble du système fiscal. Au niveau de la «taxation d’office», la CC recommande une harmonisation des méthodes d’imposition pour assurer un traitement équitable dans le contrôle de la matière imposable.
C’est aussi le cas du «contrôle sur pièces» (CSP), principale activité de la DGI, inhérente au caractère déclaratif du système fiscal en vigueur. Les procédures de contrôle, aussi bien légales que de gestion administrative, doivent être harmonisées, tout en renforçant la coordination et le suivi entre la Direction centrale du contrôle et les structures régionales de la DGI. Par ailleurs, les résultats des CSP devraient être exploités pour enrichir le système d’analyse risques et pour mieux cibler les comportements fiscalement frauduleux. Enfin, le mode actuel de gestion du remboursement de la TVA a fait l’objet d’une observation importante de la CC : ce volet n’est pas totalement intégré dans le système d’information. La CC recommande une dématérialisation complète du processus de remboursement avec l’intégration d’un mécanisme automatique d’analyse risques.
Fiscalité locale : principale recommandation de la Cour des Comptes
Sur la base de ce qui précède, la Cour des comptes a recommandé au ministère de l’Intérieur et au ministère chargé des Finances, de poursuivre les efforts, dans le cadre de la réforme du système fiscal des collectivités territoriales, afin de regrouper certaines taxes prévues par le système actuel et d’élargir leurs assiettes, tout en simplifiant les procédures, de manière à ce qu’elles remplissent leurs fonctions financières, économiques, sociales, et de développement, à travers un diagnostic du potentiel fiscal et la mise en œuvre de stratégies fiscales territoriales rigoureusement élaborées».
4. «Admissions en non-valeur» : une transparence à renforcer
C’est actuellement une «zone opaque» de par le caractère incomplet du cadre juridique et de l’imprécision des procédures de gestion des «admissions en non-valeur» (ANV).
En 2024, les recettes de l’administration des douanes et impôts indirects (ADII) ont atteint un montant global de 145 MMDH, d’après la CC. Le montant des ANV aurait atteint 115 MMDH en 2020 et 202 MMDH, en fin septembre 2024 ! Ainsi, le dernier montant cumulé dépasse largement le montant de la recette annuelle de l’ADII.
La CC met l’accent sur des insuffisances observées au niveau du module du système d’information BADR de l’ADII, dans le processus de gestion des ANV, et notamment au niveau de l’identification des redevables concernés. En fait, ces insuffisances trouvent leurs racines dans le dispositif juridique imprécis quant aux étapes et procédures à suivre dans le processus des ANV. D’où l’hétérogénéité des interprétations et des pratiques, avec un risque élevé d’émergence de pratiques non éthiques. C’est donc un problème à la fois d’efficacité et de transparence. De ce fait, la CC recommande une révision du cadre législatif des ANV, avec l’adoption d’une réglementation unifiée de la procédure des ANV pour l’ensemble des créances publiques. Ce qui devrait permettre la mise en place d’une gestion optimale et transparente des ANV, accompagnée par un renforcement du système de contrôle interne.
Volet fiscal : des progrès quantitatifs dans la gestion de l’impôt, en termes d’encaissements, mais des insuffisances qualitatives, en termes d’élargissement de l’assiette fiscale
Le recouvrement des impôts a fait un grand bond en avant. C’est surtout le cas des «paiements spontanés», facilités par la digitalisation, et par le «guichet fiscal unique» (la même administration fiscale est chargée de l’assiette, la liquidation, le contrôle et le recouvrement de l’impôt). Néanmoins, l’amélioration qualitative de l’assiette fiscale n’a pas été au rendez-vous. En fait, les difficultés et obstacles proviennent principalement de la faible collaboration interinstitutionnelle ou du non décloisonnement avec/entre les diverses administrations/institutions/organismes publics détenant des informations ayant un impact fiscal. En effet, l’intégration des activités informelles est un processus nécessairement global, multidimensionnel et transversal, impliquant plusieurs acteurs publics et privés. L’amélioration socioéconomique des catégories sociales pauvres et/ou vulnérables s’inscrit d’ailleurs dans cette optique, à travers notamment la généralisation de la protection sociale, en particulier la couverture médicale. De même, le déploiement en cours de la facturation électronique devrait aussi contribuer positivement à l’élargissement de l’assiette fiscale. L’extension des mécanismes d’échange automatique d’informations n’est pas une affaire uniquement et simplement technique. Elle dépend étroitement et principalement de la volonté politique. Plusieurs ministères, institutions et organismes publics sont concernés. Actuellement, cet échange automatique existe uniquement entre la DGI et la CNSS, l’Office de Change et la Douane. L’extension à d’autres organismes à caractère fiscalement stratégique, tels que la Conservation foncière, la Direction des domaines de l’Etat (domaine privé de l’Etat), la TGR (pour les marchés publics), la Direction générale des collectivités territoriales (pour la fiscalité locale et les marchés des CT), dépend de plusieurs ministères/institutions/organismes publics.
D’après la CC, 18% des entreprises ne sont pas inscrites au registre de commerce (RC), alors que pour s’identifier fiscalement, les entreprises à caractère commercial, au sens large, doivent au préalable s’inscrire au RC. 56% des entreprises ne sont pas affiliées à la CNSS. Or, il existe déjà un système d’échange automatique entre la DGI et la CNSS. Le contrôle de la CC aurait dû porter sur le processus d’échange pour évaluer/apprécier son efficacité et sa fiabilité. Ce processus devrait être totalement dématérialisé, avec une mise en compatibilité des systèmes d’information entre les diverses administrations/institutions/organismes publics concernés. Quant aux «entreprises inactives», dont le nombre a été estimé à 214 890 entités, à fin mai 2024, une procédure spécifique d’identification et de traitement de ce type d’entreprises a été introduite dans le Code général des impôts, depuis plusieurs années. Ce qui a permis de «segmenter» cette catégorie d’entreprises autrefois appelées «entreprise cadavres», et de les isoler pour mieux les surveiller fiscalement, compte tenu du risque élevé de fraude fiscale caractérisant cette catégorie (vente de factures et autres opérations frauduleuses). La mise en œuvre de cette procédure gagnerait certainement à être évaluée pour sa consolidation et son enrichissement. Mais les solutions réelles demeurent de nature politique avant d’être technique.
