La Banque mondiale (BM) vient de publier un rapport intitulé «Industriel Policy for Development», soutenant l’idée que la politique industrielle doit faire partie intégrante de la stratégie nationale de tous les pays. Il s’agit d’un revirement significatif pour une institution qui a passé trois décennies à stigmatiser la politique interventionniste d’inspiration keynésienne et à inciter les pays en développement à la rigueur budgétaire, au libre-échange et à la libéralisation des marchés.
Durant toute la période de reconstruction de l’Europe, post 2nd Guerre mondiale, la BM avait axé son action sur les politiques économiques keynésiennes. Mais après le triomphe du néolibéralisme qui s’incarne historiquement dans la «révolution conservatrice» des années 80, portée par Margaret Thatcher au Royaume-Uni et Ronald Reagan aux États-Unis, la BM avait publié en 1993 «Le miracle est-asiatique», un rapport qui allait façonner les politiques de développement depuis lors. Son argument était que les économies asiatiques performantes devaient leur succès avant tout à des politiques favorables au marché et au développement des industries guidé par les avantages comparatifs. L’État devait se contenter de jouer un simple rôle de facilitateur.
Cette prise de position a contribué à stigmatiser l’idée de la politique industrielle de l’Etat, qui d’après les experts de cette institution, « Hormis quelques exceptions en Asie du Nord-Est, la politique industrielle est généralement un échec coûteux. Les conditions préalables au succès, sont si rigoureuses que les décideurs politiques qui cherchent à suivre des voies similaires dans d’autres économies en développement se sont souvent heurtés à l’échec. Un ensemble de conditions préalables était particulièrement difficile à réunir : la stabilité macroéconomique et une faible inflation ». Aujourd’hui, ces mêmes experts avouent finalement que «Ce conseil a mal vieilli ; il a aujourd’hui la même valeur pratique qu’une disquette ».
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Cette volte-face est justifiée par la nécessité d’actualiser les recommandations pour un paysage économique mondial qui serait méconnaissable pour les décideurs politiques des années 90. Le revenu moyen mondial par habitant est aujourd’hui presque le double de ce qu’il était en 1993, ce qui signifie que les voies les plus faciles vers la prospérité ont déjà été exploitées. Le niveau d’instruction est sensiblement plus élevé, l’inflation moyenne est plus faible et la qualité de la gestion macroéconomique nationale est meilleure.
En fait, si l’approche de la BM a prospéré durant ces trois décennies c’est parce que le commerce mondial était florissant et les règles du jeu étaient stables. Ce n’est plus le cas aujourd’hui : la croissance mondiale a ralenti, l’automatisation a réduit l’offre d’emplois et le protectionnisme et les subventions ont explosé dans les économies avancées et à revenu intermédiaire. Si la crise financière de 2008 a ébranlé la confiance dans l’autorégulation des marchés, la pandémie de Covid-19 a mis en lumière la fragilité des longues chaînes d’approvisionnement et le danger de dépendre d’un centre de production lointain, ce qui a attisé la rivalité géopolitique et a contraint les Etats à concilier sécurité économique et efficacité. De même, l’ascension de la Chine a montré que l’industrialisation la plus spectaculaire de l’histoire moderne a été rendue possible, non pas par le désengagement de l’État, mais par une planification stratégique, des investissements publics et une intégration maîtrisée aux marchés mondiaux.
Selon le média américain Los Angeles times, « Le revirement de la BM n’est pas dû à une nouvelle génération d’économistes ayant enfin décrypté l’histoire et découvert l’efficacité de l’industrialisation menée par l’État. Il s’explique par le fait que les principaux actionnaires de l’institution, les États-Unis et l’Europe occidentale, se sont tournés vers une politique industrielle ouverte et agressive. Avec la cascade de subventions industrielles sous les administrations Biden et Obama, puis les droits de douane protectionnistes et les « actions de préférence » sous l’administration Trump, il est devenu impossible de faire la leçon aux pays en développement sur les dangers de laisser les gouvernements choisir les entreprises à subventionner. Autrement dit, le revirement intellectuel a suivi le revirement politique, et non l’inverse ».
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Ainsi, face au ralentissement de la croissance mondiale, aux mutations du marché du travail et surtout face à la montée du protectionnisme, la BM dans son dernier rapport reconnaît que les gouvernements du monde entier se tournent de plus en plus vers une politique autrefois controversée : la politique industrielle. Le total des subventions aux entreprises dans les économies à revenu intermédiaire de la tranche supérieure représente en moyenne 4,2 % du PIB, un niveau record. De même, une analyse des derniers plans nationaux de développement de 183 économies montre que les économies à faible revenu ciblent la croissance dans 13 secteurs en moyenne, soit plus du double du nombre observé dans les économies à revenu élevé.
Désormais, cette réalité, autrefois occultée, s’est imposée et le nouveau rapport offre un premier guide complet de politique industrielle pour le développement au XXIe siècle. Ce guide se distingue par quatre aspects : il couvre 15 outils politiques – bien au-delà de l’accent mis sur les tarifs douaniers et les subventions ; il fournit des conseils pratiques sur la conception et la manière de cibler les industries et de concevoir des institutions efficaces; il s’appuie sur de nouvelles données provenant de plus de 60 économies; et il identifie des approches ciblées pour les gouvernements utilisant la politique industrielle afin de poursuivre des objectifs spécifiques, allant de l’obtention de devises étrangères et de la création d’emplois, à la réduction de la pollution et au renforcement de la sécurité et de la résilience.
Toutefois, ce rapport n’a pas omis de mettre en garde tous les gouvernements en leur rappelant, qu’en matière de politique industrielle, leurs ambitions peuvent facilement dépasser leurs capacités car la politique industrielle exige un juste équilibre entre institutions publiques, ressources, incitations et interventions. D’où la réplique du Los Angeles Times, « La BM a consacré 276 pages à expliquer aux gouvernements comment faire davantage ce qu’ils souhaitent le plus faire, mais qu’ils font rarement bien. Pour les pays en développement, c’est comme recevoir un gilet de sauvetage plus adapté à ceux qui savent déjà nager et qui ont les moyens de se débrouiller ».
La doctrine keynésienne et la BM : «Je t’aime, moi non plus»
La crise de 1929 a révélé la nécessité de changer de système économique en abandonnant le libéralisme classique. John Maynard Keynes a répondu à ce besoin en 1936 avec son célèbre ouvrage «Théorie générale de l’emploi, de l’intérêt et de la monnaie». Dans cet ouvrage, Keynes a formulé certaines critiques à l’égard du discours du laissez-faire du libéralisme classique, le jugeant inadéquat pour expliquer les chocs économiques et fiascos dus à la grande dépression. Le keynésianisme, avec ses nouveaux concepts tels la demande effective, l’effet multiplicateur des dépenses publiques, le chômage involontaire etc… a constitué la théorie dominante qui a fortement inspiré les orientations des politiques de développement de la BM entre 1945 et les années 1970, une période marquée par une forte influence des leçons tirées des expériences économiques d’après-guerre dans les pays du Nord en pleine reconstruction. Quelques années plus tard, la récession brutale provoquée par les 1ers chocs pétroliers et la «stagflation» qui s’est installée ont alimenté de nombreuses critiques quant à l’inefficacité des politiques économiques keynésienne. Ces évolutions ont nécessité l’adoption progressive, à l’échelle mondiale et par le biais de la BM, d’une nouvelle conception du développement basée sur la théorie néolibéral. Par la suite, la crise de 2008 a incité les États à se concerter pour reconstruire le système financier mondial, à réfuter les principes néolibéraux et les mécanismes d’autorégulation des marchés, à réorganiser les marchés financiers et à renforcer leur contrôle. C’est la renaissance, une nouvelle fois, de la politique économique d’inspiration keynésienne que la BM vient de prôner dans son nouveau rapport.
