C’est l’un des chantiers majeurs et prioritaires du Royaume dans le «processus démocratique». En effet, la «régionalisation avancée», consacrée explicitement par la Constitution de 2011, n’est pas linéaire. Le rythme d’avancement dépend de plusieurs facteurs objectifs et/ou subjectifs. La volonté politique en est le moteur. Croissance et équité sont inséparables au niveau territorial.
La concrétisation effective de la régionalisation avancée est indissociable de la démocratie, en tant que choix stratégique et sociétal, non limité au formalisme institutionnel. Principes et valeurs, dont la transparence, la reddition des comptes, et le respect des droits humains, en constituent la substance première. Première phrase du préambule de la Constitution : «Fidèle à son choix irréversible de construire un Etat de droit démocratique, le Royaume du Maroc poursuit résolument le processus de consolidation et de renforcement des institutions d’un Etat moderne, ayant pour fondements les principes de participation, de pluralisme et de bonne gouvernance». Et cette phrase n’a pas été mise en avant pour «enjoliver» ou «maquiller» un système politique qui a pendant longtemps souffert d’un lourd déficit chronique de démocratie. Ré-ouvrons donc cette «porte» qu’est le préambule de la Constitution et visitons l’«architecture officielle» de la «Maison Maroc» (à ne pas confondre avec «la Maison du Maroc» à Paris, beau souvenir d’une «génération en voie de disparition»).
A cet égard, les collectivités territoriales (CT) peuvent être considérées comme étant les différents étages constitutifs de cette «construction» qu’est le Maroc, avec des parties communes et des piliers assurant l’équilibre et la stabilité globale de l’édifice. Dans cet ensemble, à la base, la Commune, urbaine ou rurale, constitue le premier espace où la pratique démocratique, c’est-à-dire la participation citoyenne, peut être observée et empiriquement appréciée. L’échelon intermédiaire est la Région. En effet, dès le premier article, la Constitution a consacré la notion de régionalisation avancée : «L’organisation territoriale du Royaume est décentralisée. Elle est fondée sur une régionalisation avancée». Dans cet édifice, l’«Etat central» est appelé à exercer des fonctions de stratège, de régulateur et de coordinateur. C’est en quelque sorte le «maestro» dont la mission principale est de veiller à une «harmonie globale» à travers une recherche permanente de l’équité sociale et territoriale.
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L’Etat des lieux actuel des CT est bien connu et reconnu officiellement en termes d’inégalités, d’enclavement et de pauvreté. Les «catastrophes naturelles» telles que les inondations, les sécheresses récurrentes, et les tremblements de terre, sont des moments exceptionnels dénudant la réalité sociale et confirmant la règle, celle d’une pauvreté/précarité étendue à la majorité de la population et trouvant ses racines dans des inégalités sociales et territoriales structurelles.
Face à cette réalité, un processus de «régionalisation avancée» a été entamé en tant que première réponse. L’acteur principal dans ce processus a été et demeure le ministère de l’Intérieur qui regorge de «compétences techniques» et qui est le premier département à bénéficier constamment de la manne budgétaire et des ressources humaines qualifiées. Plus d’une décennie après la publication de la loi organique relative aux Régions, et à l’exception de certaines institutions telles que le Conseil Economique, Social et Environnemental ou la Cour des Comptes, rares sont les études ayant accompagné ce processus pour mieux comprendre et appréhender les obstacles et difficultés rencontrés, en vue de mettre une dynamique corrective de nature politique et technique.
Un rappel préalable des principes fondamentaux s’impose. Le Titre IX de la Constitution définit les CT (régions, préfectures, provinces et communes) comme étant des «personnes morales de droit public qui gèrent démocratiquement leurs affaires». Par ailleurs, «les Conseils des Régions et des Communes sont élus au suffrage universel direct». Mais la démocratie ne se limite pas aux élections. L’article 136 de la loi fondamentale du Royaume le confirme explicitement : «L’organisation régionale et territoriale repose sur les principes de la libre administration, de coopération et de solidarité. Elle assure la participation des populations concernées à la gestion de leurs affaires et favorise leur contribution au développement humain intégré et durable». Cet article (136) est fondamental. Il nous rappelle surtout que le «développement humain intégré et durable» n’est pas uniquement une affaire de «bons techniciens» mettant en œuvre une «volonté étatique paternaliste».
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C’est avant tout, le fruit mûr d’une participation citoyenne effective qui en est l’âme et le moteur. En plus des élections qui doivent être transparentes et crédibles, les citoyens disposent d’autres mécanismes de participation tels que les pétitions. En fait, qu’il s’agisse de la Commune ou de la Région, la déclinaison effective des principes constitutionnels doit permettre aux populations d’apprendre à s’auto-organiser, à exprimer les priorités collectives, à décider par l’intermédiaire de leurs représentants élus, à suivre la mise en œuvre des programmes et projets, et à évaluer/contrôler les résultats à travers le mécanisme principal qu’est la reddition des comptes qui n’a rien à voir avec la pratique actuelle des «monologues narcissiques». En effet, «des mécanismes participatifs de dialogue et de concertation sont mis en place par les Conseils régionaux et les Conseils des autres CT pour favoriser l’implication des citoyennes et des citoyens, et des associations, dans l’élaboration et le suivi des programmes de développement (…)».
Par ailleurs, les CT, sur la base du principe de subsidiarité, ont des compétences propres, des compétences partagées avec l’Etat, et celles qui leur sont transférées par ce dernier. De même, les CT disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs attributions dans leurs domaines de compétence respectifs et dans leur ressort territorial. Pour cela, elles disposent de ressources financières propres ou affectées par l’Etat. Cet aspect mérite cependant d’être apprécié dans la réalité pratique. En effet, les ressources affectées par l’Etat représentent plus de 80% des ressources globales des CT (Voir encadré ci-contre). Le mécanisme d’affectation directe des ressources risque d’être une source de dépendance et de blocage (politique), et donc d’impacter négativement l’autonomie réelle de certaines CT «politiquement insoumises». Le ministère de l’Intérieur qui n’a pas rompu avec une logique où la sécurité est prioritaire, est chargé de cette affectation selon un mode de répartition toujours caractérisé par un niveau élevé d’opacité. La solution réside dans un renforcement des ressources propres (fiscalité locale) et dans un mode de financement équitable et transparent, au niveau des «ressources affectées».
C’est notamment le cas des Fonds de mise à niveau sociale destinés à la résorption des déficits en matière de développement humain, d’infrastructures et d’équipements, mais aussi du Fonds de solidarité interrégionale visant une répartition équitable des ressources, en vue de réduire les disparités entre les régions (article 142 de la Constitution). Par ailleurs, aucune CT ne peut exercer la tutelle sur une autre. Néanmoins, dans l’élaboration et le suivi des programmes de développement régionaux et des schémas régionaux d’aménagement des territoires, la région assure, sous la supervision du président du Conseil de la Région, un rôle prééminent par rapport aux autres CT (…)» (Article 143 de la Constitution).
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Quel est le rôle des walis de régions et des gouverneurs de préfectures et de provinces qui représentent le pouvoir central ? La réponse est dans l’article 145 de la Constitution : «Au nom du gouvernement, ils (walis et gouverneurs) assurent l’application des lois, mettent en œuvre les règlements et les décisions gouvernementales et exercent le contrôle administratif. Les walis et gouverneurs assistent les présidents des collectivités territoriales et notamment les présidents des Conseils régionaux dans la mise en Œuvre des plans et des programmes de développement. Sous l’autorité des ministres concernés, ils coordonnent les activités des services déconcentrés de l’administration centrale et veillent à leur bon fonctionnement». Ainsi, constitutionnellement, il n’y a pas «subordination politique» des élus aux walis et gouverneurs. Le rôle de ces derniers est purement technique et politiquement neutre. A cet égard, la loi organique relative aux Régions, entrée en vigueur en 2015, est explicite. Reste sa déclinaison pratique dans la réalité territoriale, premier pas décisif dans la construction effective de la démocratie territoriale concomitamment à la justice sociale et spatiale.
Régionalisation : principales observations de la Cour des Comptes
Dans son rapport publié en 2023, presque à tous les niveaux, la Cour des Comptes (CC) a souligné principalement la lenteur du rythme du processus de régionalisation, entamé depuis plus de 10 ans. Ce retard est toujours à l’ordre du jour. Il est l’une des causes du maintien et de la reproduction des inégalités territoriales et sociales. Ainsi, au niveau des dispositifs juridiques, la CC cite l’absence de statut spécifique à la Fonction publique territoriale. C’est là un retard qui touche l’un des principaux moteurs du processus de régionalisation que sont les ressources humaines. Il en est de même du dispositif juridique afférent à la déconcentration administrative qui demeure inachevé, malgré la publication du décret portant Charte de la déconcentration administrative. A septembre 2023, le taux global des actions achevées a été évalué à moins 32%, les actions en cours de réalisation à 36% et les actions non réalisées à 32%. Pour l’axe relatif à la formation et à la communication, le taux de réalisation est de 0%. La déconcentration administrative qui est aussi au cœur du processus de régionalisation connait beaucoup de retard. En effet, au niveau local/territorial, les services techniques dépendant de plusieurs administrations ne disposent guère de structures communes. Les procédures administratives demeurent en état de dispersion. Au niveau des agences régionales d’exécution des projets (AREP), la CC a constaté des écarts entre les régions quant à l’opérationnalisation de leurs rôles et à leur dotation en moyens et ressources, et ce malgré leur importance en matière d’assistance juridique et d’ingénierie technico-financière au profit des Régions. De 2016 à 2022, les crédits d’équipement alloués par 11 régions au profit des AREP ont atteint 8,51 MMDH. Au niveau national, l’effectif global des ressources humaines (RH) dédié à ces agences ne dépasse pas 359 employés, avec une répartition très inégale entre les régions (57 à Béni Mellal-Khenifra et 9 à Guelmim Oued Noun). Au niveau des trois instances consultatives des Conseils des Régions (CR), les attributions n’ont pas été définies (Instance Equité, Egalité des chances et Approche genre ; Instance chargée des questions relatives à la jeunesse ; et Instance chargée des affaires régionales à caractère économique).
Par ailleurs, la CC a souligné la nécessité d’améliorer les mécanismes de mise en œuvre de la régionalisation avancée, au niveau des mécanismes relatifs à l’opérationnalisation effective des compétences propres et partagées ; de la contractualisation entre Etat et Régions pour l’exécution des projets de développement ; et des allocations des ressources financières nécessaires pour le renforcement des capacités de gestion (…).
Entre 2016 et 2022, le montant des ressources financières mobilisées par l’Etat au profit des régions a atteint un montant global de 46,92 MMDH, dont 49% provient du produit IS et IR ; 7% de la Taxe sur les contrats d’assurances (recettes fiscales transférées/ressources affectées) ; et 44% du budget général. La part des « ressources propres » des Régions (moins de 7% des ressources globales des Régions) étant insignifiante. Cette situation est révélatrice de la forte dépendance financière des Régions vis-à-vis du pouvoir central. Et cette dépendance financière ne peut pas être isolée des autres dimensions (…). Par ailleurs, l’effectif des RH relevant spécifiquement des Régions ne dépasse pas 865 fonctionnaires et 22 contractuels. 61% des fonctionnaires sont des cadres supérieurs. Cet effectif représente à peine 1% de l’ensemble des 655 170 fonctionnaires des CT (en 2023), dont 565 429 fonctionnaires civils de l’Etat et 89 741 relevant spécifiquement des CT. Par ailleurs, 68% de l’effectif global du personnel des CT est concentré dans 5 Régions (Rabat-Salé-Kenitra ; Casablanca-Settat ; Fès-Meknès ; Marrakech-Asfi ; et Tanger-Tétouan-El Hoceima). Outre la répartition inégale et faiblesse des effectifs dédiés spécifiquement aux Régions, il y a lieu de noter l’absence de référentiels des emplois et des compétences et le retard dans la mise en œuvre des schémas directeurs régionaux en matière de formation continue. La faiblesse est donc à la fois quantitative et qualitative.
Au niveau de la contractualisation Etat-Régions, à peine 4 Régions avaient achevé le processus entre 2020 et 2022, avec un coût global de 23,56 MMDH, pour 197 projets, soit 22% du coût global prévisionnel des projets de développement régional (PDR) des 4 Régions. En fait, même pour ces régions, le taux effectif de réalisation n’a pas dépassé 7%, à la fin de l’année 2022 (sur les 125 conventions spécifiques à la mise en œuvre des programmes et projets de développement, 26% ont été conclues avant la conclusion des contrats Etat-Régions). Ces chiffres révèlent une « capacité limitée des Régions » en matière de planification, d’étude et de mise en œuvre des projets conformément au calendrier de programmation des contrats Etat-Régions.
Au niveau des compétences des Régions, propres, partagées et transférées, la CC a relevé, là aussi, un retard important dans l’adoption des schémas régionaux d’aménagement de territoire (SRAT), retard dû principalement à l’absence d’orientation de la politique publique d’aménagement du territoire à l’échelle nationale et régionale, en tant que « cadre directeur », nécessaire à la cohérence et à la convergence globale. Idem pour les PDR, où le taux d’exécution ne dépasse pas 36%, à fin décembre 2022, avec un coût de 46,55 MMDH, soit 11% du coût global prévisionnel des PDR (420,54 MMDH). S’ajoute à cela, malgré leur priorité, la non mise en place de stratégies régionales en matière de développement de l’investissement des projets d’économie d’eau et d’énergie, ainsi que dans la planification régionale des transports avec une définition précise des services de transport routier non urbain au profit des personnes. Il en est de même de la non définition des modalités et des mécanismes de transfert des compétences de l’Etat aux régions.
Contribution des Régions dans le développement économique et social
Trois Régions contribuent à plus de 58% du PIB national. Il s’agit des Régions de Casa-Settat, avec 32% ; de Rabat-Salé-Kenitra, avec 16% ; et Tanger-Tétouan-El Hoceima, avec 10%. Entre 2015 et 2021, le PIB généré par l’ensemble des 12 régions est passé de 966 077 à 1 273 281 MDH, avec un taux de croissance annuel moyen de 4,71%. En 2021, la part spécifique des Régions dans les investissements publics a été de 4%. Au niveau de l’investissement privé, la CC souligne une faible déclinaison régionale du partenariat public privé (PPP).
Régionalisation : les principales recommandations de la Cour des Comptes
Le rapport de la Cour des Comptes (CC) sur l’état d’avancement du processus de régionalisation avancée, établi en 2023, offre un éclairage pertinent sur les obstacles, difficultés, faiblesses et insuffisances, tout en proposant des recommandations contenant des pistes d’amélioration en vue d’accélérer et renforcer qualitativement ledit processus. Ces recommandations portent en particulier sur les modalités juridiques de mise en œuvre du chantier de la régionalisation avancée. C’est notamment le cas de la déclinaison des actions prévues par la feuille de route définie dans la Charte nationale de la déconcentration administrative (…) ; de l’adoption et de la publication des décrets relatifs à la création des représentations administratives communes au niveau territorial (…) ; de l’accélération du rythme de transfert des compétences prioritaires relatives à l’investissement au niveau des services déconcentrés (..) ; de l’identification des textes législatifs et réglementaires relatifs aux compétences des départements ministériels en liaison avec les compétences propres et/ou partagées des Régions (…) ; de l’adoption du projet de loi afférent à la Fonction publique territoriale ; de la dotation des AREP d’un statut juridique approprié ; de l’accompagnement et soutien des Régions dans la préparation des PDR, en veillant à la qualité de montage financier et à leur convergence ; de l’accompagnement des Régions pour l’amélioration de la performance des RH ; de l’actualisation des schémas directeurs régionaux de la formation continue ; de l’adoption du projet de cadre réglementaire explicitant la méthodologie de préparation et d’élaboration des contrats liés aux compétences partagées ; de la définition des modalités et des critères d’application du principe de progressivité et de différenciation entre les Régions lors des transferts de compétences (…) ; et de la mise en place d’une stratégie régionale de soutien à l’entreprise et à l’attraction des investissements (…).
